CONSULTA DE PREÇOS PARA LICITAÇÃO

A consulta de preços para elaborar um procedimento licitatório sempre causam dúvidas, seja pela dificuldade de se efetuar um orçamento junto aos fornecedores, seja na formulação do Termo de Referência.

Diante desta dificuldade, existem grandes falhas na obtenção dos orçamentos, ocasionando, por vezes, cotações que não sejam tão favoráveis para a Administração Pública.

Outro fato relevante é que, a depender do segmento e do objeto consultado, não há uma gama de fornecedores, estamos falando de nichos específicos de mercado, onde, a Administração Pública, não consegue identificar uma quantidade significativa de empresas para enviar seus pedidos de orçamentos prévio.

Ademais, outros dois fatores relevantes dever ser considerados:

a) Oferta de Preço Real – A empresa que está habituada em trabalhar com procedimentos licitatórios, em fase de Cotação Prévia de Preços, acaba por não demonstrar o seu real preço, ou seja, a Cotação de Preços acaba, por vezes, sendo apresentada por um valor maior do que seria uma contratação direta, isto porquê, a empresa que envia o orçamento não deseja apresentar sua proposta final, ocultando, assim, das demais concorrentes, o valor que este enviará na sua proposta final de preços.

b) Visitas Presenciais – O item de apresentação e visitas presenciais são itens relevantes no valor orçado e, do mesmo modo, fator preocupante para a Administração Pública, pois, se o orçamento condiciona a presença física de um profissional ou um técnico, esta não poderá ser substituída por apresentações eletrônicas e/ou visitas virtuais, claro que, ressalva-se nesta condição, questões de força maior, como a Pandemia do Corona Vírus, por exemplo.

c) Termo de Referência detalhado – A Administração pública, quando vai contratar um objeto, deve especificar, detalhadamente, o que pretende adquirir, de forma clara e objetiva, utilizando, sempre que possível, nomenclaturas de mercado. Um bom exercício para elaborar um Termo de Referência é consultar os sites da empresa do segmento procurado, observando os serviços prestados e, assim, elaborar o seu Termo de Consulta de forma mais adequada possível.

d) Aglutinação ou Segregação de Serviços – Este tópico merece uma atenção especial, tanto no que tange a Aglutinação como a Segregação dos serviços a serem orçados pela Administração Pública. Diante da necessidade da contratação de diversos serviços, deve haver uma análise detalhada do objeto para que não se aglutinem objetos, ou seja, não esteja, em um único orçamento, objetos que não se concatenam entre si, da mesma forma, se dá a preocupação que se deve ter em não dividir um único objeto a ser contratado em duas cotações e/ou licitações.

e) Necessidades Especiais e Reguladas – Existem objetos que detém características particulares e obrigatórias, umas são latentes, como contratar um Advogado, está intrínseco que este deverá ter OAB ativa, um Médico, que deverá ter CRM ativo, porém, existem objetos onde não é tão visual tal necessidade. A título de exemplo, utilizamos uma contratação de empresa de Consultoria de Valores Mobiliários, para efetuar assessoria financeira para um Regime Próprio de Previdência Social, onde, dentre os inúmeros objetos que normalmente são solicitados, está a apresentação de cenário econômico. Este item somente poderá ser efetuado por profissional Economista, conforme determinação do COFECON e CORECON, é atividade privativa da categoria, portanto, incorre em irregularidade, a Administração Pública que, em seu Termo de Referência, não solicitar no orçamento, que a empresa que efetuará o orçamento, tenha um Economista técnico responsável para tal atividade quando da contratação.

Como visualizado, diversos são os itens que devem ser observados para o prévio levantamento de preços. A Administração Pública sempre deve pesquisar e estar aberta para as novidades do mercado e as regras de contratação pública.

1. Base Legal da Pesquisa de Preço antes da licitação

A Lei nº 8.666/93, Lei de Licitações e Contratos Administrativos trata, brevemente, sobre a Pesquisa de Preço nas licitações públicas quando apresenta que a Administração Pública deve apurar o valor estimado da contratação, em conformidade com o inciso II, § 2º do artigo 7º da norma, que aduz:

Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

Em concomitância, temos o inciso II, § 2º do artigo 40 da mesma norma:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:

II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Na mesma linha do acima disposto, também se faz necessário o orçamento prévio para a elaboração de um Pregão, conforme se apresenta na Lei nº 10.520/02, em seu inciso III, artigo 3º, o qual exige a elaboração do orçamento estimado para a identificação precisa dos valores praticados no mercado, a ver:

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:

III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados;

Os artigos acima elencados expressam a necessário que o órgão licitante possua uma estimativa prévia e com fontes diversificadas, que permita verificar se os preços propostos são exequíveis e compatíveis com o mercado, porém, ainda persiste a problemática sobre o que fazer para obter o preço estimado de dado objeto, obra ou serviço? Como realizar esta estimativa de preços?

De modo prático, temos que, todos os meios legais e transparentes para a obtenção de preços similares ou equivalentes ao objeto orçado pela Administração Pública devem ser utilizados, quanto mais aberta for a pesquisa, melhor será a proximidade com a verdade. Sempre que possível, devem ser verificados os preços fixados por órgão oficial competente, sistema de registro de preços ou vigentes em outros órgãos.

Os preços a serem praticados devem ser os de mercado, não se admitindo sobrepesos. É o que apresenta o Manual de Licitações do Tribunal de contas da União:

Pesquisa de mercado é procedimento para verificação das exigências e condições do mercado fornecedor do objeto a licitar. Exemplo: especificação, qualidade, desempenho, prazos de entrega, prestação, execução, garantia.

Pesquisa de preços é procedimento prévio e indispensável à verificação de existência de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes de contratação pública. Serve de base também para confronto e exame de propostas em licitação.

Pesquisar preços é procedimento obrigatório e prévio à realização de processos de contratação pública. (Manual de Licitações e Contratações do TCU, 4º Edição, p. 87)

O Tribunal de Contas da União já se manifestou em diversos Acórdãos sobre o tema, onde elencamos alguns trechos relevantes:

“A jurisprudência do TCU é no sentido de que antes da fase externa da licitação há que se fazer pesquisa de preço para que se obtenha, no mínimo, três orçamentos de fornecedores distintos” (Acórdão nº 4.013/2008-TCU-Plenário, Acórdão nº 1.547/2007-TCU-Plenário).

“Deve ser estabelecido procedimento padronizado de pesquisa de preços, em que seja exigido o mínimo de três propostas e completo detalhamento da proposta pelo fornecedor, em conformidade com o solicitado e deve haver vinculação entre o valor indicado na proposta e o efetivamente contratado.” (Acórdão 127/2007 Plenário (Sumário).

“Proceda à pesquisa de mercado, em atenção ao art. 14, inciso IV, da IN/SLTI nº 04/2008, considerando as seguintes opções:

• preços praticados em contratações similares com empresas públicas e privadas;

• consulta às empresas que apresentaram questionamentos no âmbito do certame em questão;

• consulta a órgãos da Administração, que informaram estar em processo de aquisição de solução semelhante (...).” (Acórdão 280/2010 Plenário)

Proceda à devida pesquisa de preços previamente à contratação por dispensa ou inexigibilidade de licitação, devendo a documentação pertinente constar do respectivo processo, em observância ao disposto no inciso III do art. 26 da Lei nº 8.666/1993. (Acórdão 933/2008 Plenário)

2. Meios de Pesquisa de Preço

Inconteste a necessidade de prévio orçamento para balizar a futura contratação da Administração Pública, ainda carece de esclarecimento, o modus operandi deste procedimento e, neste item, apresentamos dois Acórdãos da Corte de Contas da União, que apresentam de forma clara e objetiva, os meios para que sejam diversificadas as Pesquisas de Preços, a ver:

Não. Inclusive, o TCU, em diversas oportunidades, defendeu a utilização da cotação junto ao mercado como você pode ver aqui no Acórdão nº 868/2013 – Plenário, o min. relator concluiu que:

9.2.2. em atenção ao art. 14, inciso IV, da IN/SLTI n. 04/2008, proceda à pesquisa de mercado, considerando as seguintes opções:

9.2.2.1. preços praticados em contratações similares com empresas públicas e privadas;

9.2.2.2. consulta às empresas que apresentaram questionamentos no âmbito no certame em questão;

9.2.2.3. consulta a órgãos da Administração, que informaram estar em processo de aquisição de solução semelhante, ainda que parcialmente, a exemplo do Ministério da Previdência Social;” (Acórdão 280/2010 Plenário – Relator Marcos Bemquerer – Processo 016.975/2009-5 – sessão de 24/02/2010)

Na mesma assertiva e, de forma ainda mais ampla de Pesquisa de Preços, temos o TC 002.989/2013-1, Relatório de Auditoria do Interessado Senado Federal, que aduz:

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 002.989/2013-1.

Natureza: Relatório de Auditoria

Entidade: Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop.

Interessado: Senado Federal.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. SESCOOP. CUMPRIMENTO DO ACÓRDÃO N. 3.183/2011 – TCU – PLENÁRIO. AUSÊNCIA DE AMPLA PESQUISA DE PREÇO DE MERCADO PARA ESTIMATIVA DA CONTRATAÇÃO POR DISPENSA. NÃO OBSERVAÇÃO DE DANO. RECENTE REGULAMENTAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO POR DISPENSA E INEXIGIBILIDADE. ARQUIVAMENTO.

A definição do valor máximo estimado para a licitação deve ser baseado em pesquisa de preços com amplitude suficiente para representar o mercado.

(...)

6. Para a estimativa do preço a ser contratado, é necessário consultar as fontes de pesquisa que sejam capazes de representar o mercado. A propósito, o Voto que conduziu o Acórdão 2.170/2007 – TCU – Plenário, citado no relatório de auditoria, indica exemplos de fontes de pesquisa de preço, in verbis:

“Esse conjunto de preços ao qual me referi como "cesta de preços aceitáveis" pode ser oriundo, por exemplo, de pesquisas junto a fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos – inclusos aqueles constantes no Comprasnet –, valores registrados em atas de SRP, entre outras fontes disponíveis tanto para os gestores como para os órgãos de controle – a exemplo de compras/contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública –, desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que, manifestamente, não representem a realidade do mercado.” (GRUPO I – CLASSE V – Plenário - TC 002.989/2013-1. Natureza: Relatório de Auditoria. Interessado: Senado Federal. (g.n.)

(Ata n° 12/2013 – Plenário. Data da Sessão: 10/4/2013 – Ordinária. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0868-12/13-P. Especificação do quórum: Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.)

Diante do entendimento acima, podemos concluir que, todos os meios transparentes para obtenção de orçamentos são válidos, ou seja, a Administração Pública não deve se restringir apenas a cotações efetuadas por empresas, isto posto, estende-se o rol de consultas para:

• Referência de preços obtida a partir dos contratos anteriores da própria Administração Pública, assim como, de outras Administrações;

• Atas de registro de preços;

• Preços consignados nos sistemas de pagamentos;

• Valores divulgados em publicações técnicas especializadas e quaisquer outras fontes capazes de retratar o valor de mercado da contratação;

• Publicações de Extratos de Contratos;

• Publicações no Portal de Transparência;

• Preços de contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública.

Corroborando com o ora disposto, temos a publicação da Instrução Normativa nº 5, de 27 DE JUNHO de 2014 da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, onde aduz:

INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 5, DE 27 DE JUNHO DE 2014.

A SECRETÁRIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 34, I, “b”, do Anexo I ao Decreto nº 8.189, de 21 de janeiro de 2014, e tendo em vista o disposto no art. 3º do Decreto nº 1.094, de 23 de março de 1994, e nos arts. 40, X, e 43, IV, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, resolve:

Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral.

Parágrafo único. Subordinam-se ao disposto nesta Instrução Normativa os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG).

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros: . (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br; (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ou (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

§1º No caso do inciso I será admitida a pesquisa de um único preço.. (Alterado pela Instrução Normativa nº 7, de 29 de agosto de 2014)

§2º No âmbito de cada parâmetro, o resultado da pesquisa de preços será a média ou o menor dos preços obtidos. (Alterado pela Instrução Normativa nº 7, de 29 de agosto de 2014)

§3º Poderão ser utilizados outros critérios ou metodologias, desde que devidamente justificados pela autoridade competente. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

§4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

§5º Para desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo administrativo. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

§6º Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores." (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017)

Art. 3º Quando a pesquisa de preços for realizada com os fornecedores, estes deverão receber solicitação formal para apresentação de cotação.

Parágrafo único. Deverá ser conferido aos fornecedores prazo de resposta compatível com a complexidade do objeto a ser licitado, o qual não será inferior a cinco dias úteis.

Art. 4º Não serão admitidas estimativas de preços obtidas em sítios de leilão ou de intermediação de vendas.

Art. 5º O disposto nesta Instrução Normativa não se aplica a obras e serviços de engenharia, de que trata o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013.

Art. 6º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.

Parágrafo único. Esta Instrução Normativa não se aplica aos processos administrativos já iniciados. (Alterado pela Instrução Normativa nº 7, de 29 de agosto de 2014) (g.n.)

Extraído do site: https://www.comprasgovernamentais.gov.br /index.php/ legislacao/instrucoes-normativas/301-instrucao-normativa-n-5-de-27-de-junho-de-2014-compilada

Neste ano de 2020, também foi publicada a Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020 da Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, onde destacamos:

Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo licitatório para a aquisição e contratação de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:

I - Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/painel de preços, desde que as cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

II - aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou

IV - pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.

§1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II.

§ 2º Quando a pesquisa de preços for realizada com os fornecedores, nos termos do inciso IV, deverá ser observado:

I - prazo de resposta conferido ao fornecedor compatível com a complexidade do objeto a ser licitado;

II - obtenção de propostas formais, contendo, no mínimo:

a) descrição do objeto, valor unitário e total;

b) número do Cadastro de Pessoa Física - CPF ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ do proponente;

c) endereço e telefone de contato; e

d) data de emissão.

III - registro, nos autos da contratação correspondente, da relação de fornecedores que foram consultados e não enviaram propostas como resposta à solicitação de que trata o inciso IV do caput.

Art. 6º Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros de que trata o art. 5º, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.

§ 1º Poderão ser utilizados outros critérios ou métodos, desde que devidamente justificados nos autos pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade competente.

§ 2º Para desconsideração dos valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no processo administrativo.

§ 3º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados.

§ 4º Excepcionalmente, será admitida a determinação de preço estimado com base em menos de três preços, desde que devidamente justificada nos autos pelo gestor responsável e aprovado pela autoridade competente.

Art. 10. O preço máximo a ser praticado na contratação poderá assumir valor distinto do preço estimado na pesquisa de preços feita na forma desta Instrução Normativa.

§ 1º É vedado qualquer critério estatístico ou matemático que incida a maior sobre os preços máximos.

§ 2º O preço máximo poderá ser definido a partir do preço estimado na pesquisa de preço, acrescido ou subtraído de determinado percentual, de forma justificada.

§ 3º O percentual de que trata o § 2º deve ser definido de forma a aliar a atratividade do mercado e a mitigação de risco de sobrepreço. (g.n.)

Extraído do site: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/ instrucao-normativa-n-73-de-5-de-agosto-de-2020-270711836

Como esposado, a diversidade da Pesquisa de Preços não se restringe somente a consultas a empresas, muito pelo contrário, esta é uma das possibilidades de consulta, porém, não a única. A Administração Pública deve ter diligência em suas ações e ampliar o rol de pesquisa, sempre buscando os valores praticados pelo mercado no momento da consulta, assim como, dentre os valores coletados e planilhados, efetuar a análise dos dados, de forma atenta, dispensando, de forma justificada as disparidades dos preços das extremidades (mais altos e mínimos).

3. Conclusão

A Pesquisa de Preços na Administração Pública sempre foi motivo de preocupação para os gestores, tanto no que concerne a busca dos valores médios praticados no mercado, como para a elaboração de Termos de Referência que propiciem orçamentos compatíveis com o desejo objetivado.

Diante disto, uma pesquisa de mercado sobre o objeto pretendido pode esclarecer questões pertinentes ao Termo de Referência e, como exemplo, temos a consulta a sites de empresas e manuais ou publicações sobre o objeto pretendido, com isso, poderá ser elaborada uma consulta com nomenclaturas certas e atualizadas ao que se pratica hoje.

Estando a Administração Pública certa do objeto, elabora-se o Termo de Referência observadas as particularidades tratadas e exemplificadas acima, como Oferta de Preço Real, Visitas Presenciais, Aglutinação ou Segregação de Serviços e Necessidades Especiais e Reguladas e, busca-se no mercado, orçamentos de preços.

Para a Consulta de Preços, a Administração Pública deverá buscar orçamentos não somente junto à iniciativa privada, mas, também, poderá se valer de outros meios de pesquisa, conforme orientado pelo Tribunal de Contas da União, ressalvada a questão de proximidade temporal do valor pesquisado para com a data da Pesquisa de Preço.

A diversidade da consulta, sem sombra de dúvida, acarretará à Administração Pública, um processo transparente, dinâmico e mais condizente com a realidade de mercado, privilegiando, assim, o interesse público e a economicidade dos cofres públicos nas aquisições de produtos e serviços.

Autor: José Roberto Fernandes Oubiña, Advogado, Pós-Graduado em Processo Civil e Pós-Graduando em Direito de Família e Sucessões. Consultor em Licitações e Contratos Administrativos e Diretor Jurídico de Instituição de Pagamento.